Контрольный ущерб

Государство может быть как стимулом, так и тормозом экономического развития или даже причиной полного краха национальной экономики. Последнее более вероятно, когда деятельность государства причиняет экономике двойной ущерб. Первый тип ущерба – это изъятие денег из экономики для финансирования государственной бюрократии. Второй тип ущерба – когда на эти деньги государственная бюрократия затрудняет работу хозяйствующих субъектов, налагая на них дополнительные и весьма высокие издержки, связанные с регулированием.

Переоценке роли государства в экономике России способствует снижение мировых цен на энергоносители, экспортной выручки и, соответственно, ренты, за счет которой в тучные годы финансировался рост государственного аппарата. Частный сектор экономики, не связанный с экспортом сырья, не может компенсировать падение доходов бюджета. Прокормить армию чиновников, которая его регулирует, частный бизнес не в состоянии. В таких условиях правительство вынуждено заниматься и сокращением расходов на государственный аппарат, и снижением издержек, связанных с регулированием хозяйственной деятельности.

Примерами политики уменьшения расходов могут служить недавние сокращения численности аппаратов МВД, упразднение ФСКН и ФМС (с передачей их функций МВД), продолжающаяся реорганизация правоохранительных органов, хотя реальный экономический эффект от этих мер еще предстоит оценить.

Политика снижения издержек государственного регулирования проявляется, в частности, в попытках ограничить полномочия и произвольную активность многочисленных контрольно-надзорных органов. 22 июля 2016 г. Владимир Путин провел совещание с членами правительства по контрольно-надзорной деятельности. Минэкономразвития отчиталось о принятии поправок (большинство – с 1 января 2017 г.) в существующие законы, в результате которых надзорные органы должны быть переориентированы на проверки только с учетом потенциальных рисков для граждан (опасные производства и парикмахерские – не одно и то же), на предупреждения и помощь в устранении нарушений, а не на штрафы или приостановление деятельности, на исключение проверок по ложным доносам граждан. Готовится новый закон, который должен кодифицировать все виды контрольных актов, т. е. плотнее отрегулировать регуляторов.

Новую роль должна сыграть и Генеральная прокуратура: ей поручено защищать бизнес от избыточных проверок. На том же совещании заместитель генпрокурора Александр Буксман рассказывал про незаконную активность проверочных инстанций, особенно в части внеплановых проверок, и про усилия прокуратуры по пресечению таких действий. Прокуратура может пресекать необоснованные проверки на стадии внесения их в план проверок, только если надзорное ведомство решит согласовать такой план с прокурором, а вот ограничивать число внеплановых проверок для прокуратуры оказывается гораздо труднее. Между тем внеплановых проверок (1,3 млн за 2015 г.) в два раза больше, чем плановых, и именно они, как констатировал Буксман, являются «большой проблемой для бизнеса». В итоге под камеры федеральных каналов Генеральная прокуратура получила от президента установку на расширение полномочий по ограничению внеплановых проверок.

Это парадоксальная ситуация, поскольку граждане чаще всего жалуются именно в прокуратуру и последняя обычно и организует комплексные внеплановые проверки юридических лиц, мобилизуя для этих целей представителей нескольких федеральных органов. В такой ситуации, особенно до принятия каких-либо законодательных мер, Генеральная прокуратура и региональные управления вынуждены будут делать ситуативный выбор между двумя функциями: то ли лучше надзирать за контрольно-надзорными органами и ограничивать их активность, то ли осуществлять общий надзор, мобилизуя эти органы по жалобам граждан.

Сами надзорные органы реагируют на текущую ситуацию попытками расширения полномочий и ростом проверочной активности. Так, МЧС в срочном порядке подготовило законопроект, который дает пожарной инспекции право приостанавливать деятельность юридических лиц сроком до 90 дней за первое (а не повторное) нарушение правил пожарной безопасности в условиях так называемого особого противопожарного режима (т. е. жаркого времени года). В 2015 г. число юридических лиц, работа которых временно приостанавливалась судами по представлению контрольно-надзорных органов, составляло 23 500 (27 000 в 2014 г.). Дополнительные полномочия для МЧС, проверки которых не согласовываются с прокуратурой, могут только увеличить это число.

Проблема состоит в том, что до сих пор все попытки ограничить полномочия государственных контролирующих органов, уменьшить давление, снизить барьеры для занятия любой хозяйственной деятельностью не приводили ни к какому результату. Выдержав паузу, все ведомства возвращали себе полномочия или расширяли их. Оценить результат работы прокуратуры по ограничению внеплановых проверок можно будет только через год и при условии доступности данных о внеплановых проверках (сейчас такие данные недоступны). Но прогноз отрицательный, поскольку предложенных на совещании у президента точечных мер недостаточно.

Результативной мерой, которая одновременно снизит и ущерб от содержания бюрократии, и ущерб от ее деятельности, является простое сокращение штатной численности всех контрольно-надзорных ведомств и их бюджетов соответственно. Ограничение по ресурсам может заставить их принять те приоритеты, которые закладывает в свою политику Минэкономразвития, а именно проверять только те объекты, где очевиден риск для граждан. Но как уменьшить издержки от работы тех ведомств, которые ориентированы не на выявление рисков для жизни, а на проверку соответствия работы учреждений требованиям закона? Именно такие проверки очень трудоемки для обеих сторон, но практически бессмысленны с точки зрения результата.

К такого рода проверкам относятся, например, проверки больниц, учебных заведений или даже отделов полиции. Если эти учреждения производят хотя бы соответствующие услуги в виде лечения, обучения или охраны порядка, то контролирующие инстанции не производят ничего, кроме больших стопок бумаг. Они могут проверять ведение журналов инструктажей по соблюдению трудовой дисциплины, наличие необходимых документов и прочих бумаг в вузе или больнице, но никакого эффекта на само качество обучения или лечения они не оказывают. Это чистые непроизводительные расходы, минус для общества. Часть функций этих инстанций (Росздравнадзора, Рособрнадзора или той же прокуратуры) можно смело передать рынку или гражданскому обществу, которое гораздо точнее реагирует на качество услуг, подобно тому как потребитель будет неминуемо игнорировать ресторан, где делают некачественную еду или подают таракана в супе, наказывая его лучше, чем любой Роспотребнадзор.

В отличие от сложных технических объектов, несущих риски, которые граждане не в силах оценить, есть сферы, где граждане или потребители понимают качество услуг лучше, чем контрольно-надзорные органы, которые имеют дело не с работой учреждения, а с отчетами и документами. Если дать гражданскому обществу больше возможностей оценивать работу учреждений, например работу участковых уполномоченных полиции, или выбирать вуз или больницу, имея на руках сертификат для обучения или лечения, который гарантирует государственную оплату услуг по месту этого выбора, то конечный эффект будет выше, а издержки ниже. Информация о качестве услуг, которую производят все без исключения юридические лица для отчетности, гораздо дальше от реальности, чем опыт потребителя.

Усиливая контроль за контролерами, например давая дополнительные полномочия прокуратуре контролировать, скажем, Роспотребнадзор, можно ожидать только роста издержек контроля, но не качества услуг для потребителя. Более перспективным направлением реорганизации всей контрольно-надзорной деятельности является ее усиление в той части, которая принципиально недоступна для потребителей (например, работа гидроэлектростанции), и ослабление государственного контроля там, где эти функции может взять на себя потребитель, обладающий правом выбора.

Автор – научный руководитель Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, профессор социологии права им. С. А. Муромцева